Säädösvalmistelun kuulemisopas

Valmistelijoiden tueksi on laadittu lista lakiin ja muihin säädöksiin perustuvista kuulemisvelvoitteista, jotka tulisi huomioida valmistelun aikana. Listaukseen on otettu mukaan keskeisiä kuulemisvelvoitteita, mutta listaus ei kuitenkaan ole kattava, vaan siitä saattaa puuttua joitain eri hallinnonaloille kuuluvia kuulemisvelvoitteita.

Valtioneuvoston ohjesäännön 31 § sisältää velvoitteen valtiovarainministeriön kuulemisesta. Säännöksen mukaan valtiovarainministeriön lausunto on hankittava silloin, kun jonkin muun ministeriön valmisteltavana olevalla asialla on huomattava kansantaloudellinen tai valtiontaloudellinen merkitys. Valtiovarainministeriön lausunto on hankittava myös silloin kun esitetään määrärahaa, joka ei ole talousarviossa, tai talousarviossa olevan määrärahan käyttöperusteiden muutosta. Ministeriön kuuleminen toteutetaan lausuntokierroksen yhteydessä ja ministeriö antaa asiasta kirjallisen lausunnon. Käytännössä menettely on melko harvinainen ja tilanteet koskevat nimenomaan lakihankkeita, joissa esitetään talousarvioon sisältymättömiä määrärahoja tai määrärahojen käyttöperusteiden muuttamista. Tällaisissa tilanteissa ministeriössä tehdään periaatepäätös määrärahan sisällyttämisestä seuraavaan budjettiin.

Ahvenanmaan itsehallintolain 28 §:n 2 momentin mukaan maakunnalta on hankittava lausunto maakunnalle erityisen tärkeästä laista ennen sen säätämistä. Ennen kuin tasavallan presidentti, valtioneuvosto tai ministeriö antaa säädöksiä, jotka koskevat pelkästään maakuntaa tai joilla muuten on erityistä merkitystä maakunnalle, asiasta on 33 §:n mukaan hankittava maakunnan hallituksen lausunto. Sama koskee muun viranomaisen antamia määräyksiä. Ahvenanmaan itsehallintolain 38 §:n mukaan kirjeenvaihtokieli on ruotsi. Oikeusministeriö on laatinut erillisen ohjeen Ahvenanmaan maakunnan kuulemisesta kansallisissa säädösvalmisteluasioissa. Ahvenanmaan toimivaltaan liittyvät näkökohdat on itsehallintolain 58 ja 59a §:n mukaan otettava huomioon myös EU-säädöksiä koskevan päätöksenteon kansallisen valmistelun yhteydessä ja valtiosopimuksia tai kansainvälisiä velvoitteita koskevissa neuvotteluissa silloin kun kysymys on maakunnan toimivaltaa kuuluvista asioista. Aiheesta ohjeistetaan tarkemmin EU- ja valtiosopimusoppaassa. Kielilain 31 §:n 2 ja 3 momentti velvoittavat huomioimaan jo säädösvalmisteluvaiheessa Ahvenanmaan. Mikäli säädösehdotus tai mietintö koskee yksinomaan Ahvenanmaan maakuntaa tai sillä on erityisen suuri merkitys maakunnalle, on se julkaistava kokonaisuudessaan ruotsiksi. Jos säädösehdotuksen tai mietinnön merkitys on vähäinen muille kuin ruotsinkieliselle Ahvenanmaan maakunnalle,  voitaisiin se julkaista vain ruotsiksi.

Valtioneuvoston ohjesäännön 29 §:n mukaan valtioneuvoston kanslian lausunto on hankittava silloin, kun muutetaan ministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen säännöksiä ministeriön tehtävistä.

Kuntalain 10 ja 11 §:n mukaan valtiovarainministeriö seuraa yleisesti kuntien toimintaa ja taloutta sekä huolehtii, että kuntien itsehallinto otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön valmistelussa. Pykälässä säädetään myös siitä, että kuntia koskevaa lainsäädäntöä, periaatteellisesti tärkeitä ja laajakantoisia kunnallishallinnon ja -talouden asioita sekä valtion- ja kunnallistalouden yhteensovittamista käsitellään valtion ja kuntien neuvottelumenettelyssä kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa. Neuvottelukunnan käsittely ei korvaa kuntien kuulemista valmistelun aikaisemmissa vaiheissa.

Alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetun lain 34 §:ssä säädetään, että ennen kun valtion viranomainen tekee sellaisen valtion paikallis- tai aluehallinnon elimiä, niiden toimialueita, toimipaikkoja tai toimielimistä saatavia palveluja koskevan päätöksen, joka saattaa heikentää asiakaspalvelun saatavuutta tai tekee valtioneuvostolle aloitteen sellaisen päätöksen tekemiseksi, sen on pyydettävä lausunto kunnalta, jota asia koskee. Jos asia koskee kahta tai useampaa kuntaa, lausunto on pyydettävä myös maakunnan liitolta. Jos valtion viranomainen aikoo poiketa lausunnosta, sen on neuvoteltava asianomaisen kunnan ja maakunnan liiton kanssa.

Lainsäädäntöhankkeeseen sisältyvän toiminnallisesti tai taloudellisesti merkittävän ICT- hankkeen rahoituksesta tulee pyytää valtiovarainministeriön lausunto. Velvoitteesta säädetään julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annetun lain 4 § 4 momentissa. Säännöksen mukaan ennen kuin valtion viranomainen päättää tietohallintoa koskevasta omasta hankinnastaan taikka muusta sellaisesta sen ratkaistavissa olevasta valtion talousarviosta rahoitetusta tietohallintoa koskevasta hankinnasta, jolla on laajaa toiminnallista merkitystä tai joka on taloudelliselta arvoltaan merkittävä, sen on pyydettävä asiasta valtiovarainministeriön lausunto.

Yliopistolain 3 §:n 2 momentin mukaan yliopistoille on varattava niitä koskevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa tilaisuus antaa asiassa lausuntonsa.

Kirkkolain 2 luvun 2 §:n 3 momentin mukaan säädettäessä asioista, jotka koskevat kirkon suhdetta valtioon tai toisiin uskonnollisiin yhdyskuntiin, on kirkolle varattava tilaisuus antaa lausunto.

Ortodoksisesta kirkosta annetun lain 4 §:n mukaan kirkolle on varattava tilaisuus antaa lausunto säädettäessä muutoksia tähän lakiin sekä säädettäessä asioista, jotka koskevat kirkon suhdetta valtioon tai toisiin uskonnollisiin yhdyskuntiin.

Verontilityslain 5 § 2 momentissa säädetään veronsaajien jako-osuuksien ja työnantajasuoritusten vähimmäismäärän tarkistamisesta. Säännöksen mukaan jako-osuuksia ja työnantajasuoritusten vähimmäismäärää tarkistetaan, jos käytettäviksi saatujen verotustietojen tai muiden perusteiden muutosten arvioidaan johtavan jako-osuuksien ja työnantajasuoritusten vähimmäismäärän muuttumiseen siten, että muutoksella on olennaisia vaikutuksia tilitettäviin tai tilitettyihin määriin. Muutoksen olennaisuutta arvioidaan yksittäisille veronsaajille tilitettävien määrien muutoksen perusteella ja yksittäisen veronsaajan kannalta. Ennen jako-osuuksien ja työnantajasuoritusten vähimmäismäärän vahvistamista ja tarkistamista valtiovarainministeriön on kuultava kuntien keskusjärjestöä, kirkkohallitusta, ortodoksisen kirkkokunnan kirkollishallitusta ja Kansaneläkelaitosta.

Verontilityslain 14 §:ssä säädetään yksittäisten kuntien ja seurakuntien jako-osuuksien vahvistamisesta. Säännöksen mukaan valtiovarainministeriö vahvistaa kunnan verovuoden jako-osuuden laskentaperusteet kuntien yhteisöveroista ja evankelis-luterilaisen seurakunnan verovuoden jako-osuuden laskentaperusteet seurakuntien yhteisöveroista kuultuaan kuntien keskusjärjestöä ja Kirkkohallitusta.

Perustuslain 6.3 §:ssä säädetään yleisesti lasten vaikuttamismahdollisuuksista. Lasten tulee saada vaikuttaa heitä itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksesta seuraa velvoite kuulla lasten ja nuorten sekä heidän ryhmiensä näkemyksiä lainvalmistelussa. Lisäksi nuorisolain 24.3 §:n mukaan kaikkia alle 29-vuotiaita nuoria on kuultava heitä koskevissa asioissa.

Lasten ja nuorten näkemyksiä tulee selvittää aina, kun säädöshankkeella arvioidaan olevan heidän elämäänsä joko suoria tai välillisiä vaikutuksia. Lapsilla ja nuorilla on oikeus osallistua heitä koskettavien asioiden valmisteluun ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti.

Säädösvalmistelussa lähtökohtana tulee olla laaja-alainen kuuleminen. Lapsille ja nuorille on annettava säädöshankkeesta riittävästi tietoa, jotta he voivat itse päättää, onko asia heille merkityksellinen. Aikuinen ei voi määritellä, mitkä asiat kiinnostavat tai koskettavat lapsia ja nuoria itseään.

Lasten ja nuoren näkemysten selvittäminen ja niiden huomioon ottaminen on osa lapsiin ja nuoriin kohdistuvien vaikutusten arviointia.

On monia hyviä tapoja järjestää lasten ja nuorten kuulemisia. Tärkeää on kiinnittää huomiota monenlaisten lasten ja nuorten tavoittamiseen sekä taata heille yhdenvertainen mahdollisuus osallistua ja tulla kuulluiksi.

Kuulemistapojen valintaan vaikuttavat muun muassa lasten ja nuorten ikä ja valmiudet, kuulemisen tavoitteet ja käytettävissä olevat aika- ja muut resurssit.

Lapsia ja nuoria voi tavoittaa ottamalla yhteyttä kouluihin tai oppilaitoksiin, järjestöihin, tutkimusinstituutioihin tai muihin lasten ja nuorten parissa toimiviin tahoihin tai toteuttamalla verkkokyselyn tai -keskustelun. Kuulemiset kannattaa suunnitella ja toteuttaa yhteistyötahojen kanssa, sillä heillä on usein suorat yhteydet tavoiteltaviin lapsi- ja nuorisoryhmiin.

EU:n tietosuoja-asetuksen (2016/679) 36(4) artiklassa säädetään velvollisuudesta kuulla kansallista valvontaviranomaista valmisteltaessa lainsäädännöllisiä uudistuksia, jotka liittyvät henkilötietojen käsittelyyn. Tietosuojalain (1050/2018) 8 §:n mukaan tietosuojavaltuutettu toimii tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuna kansallisena valvontaviranomaisena.

Väestörekisterikeskusta ja maistraatteja tulee kuulla väestötietojärjestelmän tietojen tallettamista tai luovuttamista koskevaa toimivaltaa siirrettäessä tai uudelleen järjestettäessä. Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 21 §:ssä säädetään väestötietojärjestelmän tietojen ylläpitoa koskevasta yleisestä toimivallasta ja sen jakautumisesta maistraatin ja väestörekisterikeskuksen välillä. Valtioneuvoston asetuksella voidaan kuitenkin säätää tiedon tallettamista koskevan toimivallan siirtämisestä tai muusta uudelleen järjestämisestä rekisterihallinnon viranomaisten välillä, jos toimenpiteellä voidaan parantaa palveluiden saatavuutta, järjestelmän tietosisällön laatua tai toiminnan tehokkuutta taikka aikaansaada alueellisesti tasapainoinen työnjako rekisterihallinnossa. Ennen asetuksen antamista asiasta on kuultava Väestörekisterikeskusta ja niitä maistraatteja, joita asia koskee.

Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 47 §:ssä säädetään puolestaan väestötietojärjestelmän tietojen luovuttamisesta päättävästä viranomaisesta. Säännöksen mukaan väestörekisterikeskukselle ja maistraateille säädetystä toimivallasta poiketen voidaan valtioneuvoston asetuksella säätää toimivallan siirtämisestä tai uudelleen järjestämisestä rekisterihallinnon viranomaisten välillä, jos toimenpiteellä voidaan parantaa palvelujen saatavuutta, toiminnan tehokkuutta tai aikaansaada alueellisesti tasapainoinen työnjako rekisterihallinnossa. Ennen asetuksen antamista asiasta on kuultava Väestörekisterikeskusta ja niitä maistraatteja, joita asia koskee.

Kuulemiset toteutetaan käytännössä pyytämällä lausunto Väestörekisterikeskukselta ja maistraateilta lausuntokierroksen yhteydessä.

Satovahinkojen korvaamisesta annetun lain 11 §:ään ja sen nojalla annetun satovahinkojen korvaamista koskevan valtioneuvoston asetuksen 7 §:ään sisältyy velvoite kuulla satovahinkoneuvottelu-kuntaa lainvalmistelun yhteydessä. Laissa satovahinkojen korvaamisesta satovahinkoneuvottelukunnan tehtäväksi säädetään maa- ja metsätalousministeriön ja Maaseutuviraston avustaminen satovahinkojen korvaamista koskevissa asioissa. Satovahinkoneuvottelukunnan kuulemiseen liittyvänä käytäntönä on, että neuvottelukuntaa osallistetaan lainvalmisteluprosessiin kattavammin kuin pelkästään pyytämällä siltä lausunto lausuntokierroksen yhteydessä.

Laki satovahinkojen korvaamisesta on kumottu lailla 1191/2013 ja se tulee voimaan 1.1.2017.

Tietoyhteiskuntakaaren 43 §:n mukaan teleyrityksille ja viestintäpalvelujen käyttäjille on varattava tilaisuus esittää käsityksensä yleiseen teletoimintaan tarkoitetun radioluvan myöntämisestä, 39 §:n 3 momentin nojalla annettavasta Viestintäviraston määräyksestä, 95 §:n 1 momentin nojalla annettavasta valtioneuvoston asetuksesta sekä 96 §:n 1 momentin nojalla annettavasta Viestintäviraston määräyksestä ennen sen antamista. Teleyrityksiä ja viestintäpalvelujen käyttäjiä edustaville tahoille on varattava tilaisuus kuukauden kuluessa esittää käsityksensä säännöksen, päätöksen tai määräyksen muuttamisesta. Poikkeuksellisissa tilanteissa kuukauden määräajasta voidaan poiketa. Jos ehdotetut muutokset ovat vähäisiä ja niistä on sovittu radioluvan haltijan kanssa, kuulemisvelvollisuutta ei ole.

Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa määrätään, että kansallisten viranomaisten on kuultava Euroopan keskuspankkia suunnitelmista lainsäädännöksi Euroopan keskuspankin toimivaltaan kuuluvilla aloilla. Jäsenvaltioiden viranomaisten velvollisuus kuulla Euroopan keskuspankkia ei saa rajoittaa näiden viranomaisten vastuuta kuulemismenettelyn kohteena olevissa asioissa. Jäsenvaltioiden on perustamissopimuksen 127 artiklan 5 kohdan mukaisesti kuulta Euroopan keskuspankkia suunnitelmista lainsäädännöksi sen toimivaltaan kuuluvilla alueilla.

Neuvoston päätöksen 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden viranomaisten on kuultava Euroopan keskuspankkia suunnitelmista lainsäädännöksi sen toimivaltaan perustamissopimuksen mukaisesti kuuluvilla aloilla ja erityisesti seuraavien kysymysten osalta:

• valuuttakysymykset,
• maksuvälineet,
• kansalliset keskuspankit,
• raha-, rahoitus-, pankki-, maksujärjestelmä- ja maksutasetilastojen kerääminen, laatiminen ja jakaminen,
• maksu- ja selvitysjärjestelmät,
• rahoituslaitoksiin sovellettavat säännöt siltä osin kuin ne vaikuttavat merkittävästi
• rahoituslaitosten ja markkinoiden vakaus

Euroopan keskuspankkia ei tarvitse kuulla kaiken alemmanasteisen lainsäädännön osalta. Lausunto alemmanasteista lainsäädäntöä koskevasta suunnitelmasta esitetään vain, jos aihe liittyy läheisesti Euroopan keskuspankin tehtäviin ja jos sillä on vaikutuksia Euroopan keskuspankin toimivallan alueisiin.

Tasapainoisesta lähestysmistavasta lentoaseman melun hallinassa annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 3 momentin mukaan liikenteen turvallisuusviraston on kuultava toimintarajoituksen asettamisen tarpeellisuutta arvioidessaan sekä sen asettamisesta päättäessään myös liikenne- ja viestintäministeriötä.

Velvollisuudesta kuulla vammaisia henkilöitä säädetään yleissopimuksessa vammaisten henkilöiden oikeuksista (27/2016). Sopimuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan laadittaessa ja toimeenpantaessa lainsäädäntöä, jolla on vaikutusta vammaisten oikeuksiin, tulee vammaisten henkilöiden kanssa neuvotella tiiviisti ja osallistaa heidät, mukaan lukien vammaiset lapset, heitä edustavien järjestöjen kautta.

Velvollisuudesta kuulemiseen säädetään myös taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä annetussa laissa (429/2016). Lain 7 §:n 1 momentin mukaan työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimivalta yritystukineuvottelukunnalta on pyydettävä lausunto siitä, täyttääkö suunniteltu tukiohjelma tai tukiohjelman ulkopuolinen yksittäinen tuki Euroopan unionin lainsäädännön valtiontuen edellytykset ja mitä valtiontukia koskevien säännösten mukaista menettelytapaa tukiviranomaisen on noudatettava. Lausunto on pyydettävä myös ennen tukiohjelman tai tukiohjelman ulkopuolisen yksittäisen tuen muuttamista. Lausuntoa ei tarvitse pyytää verotuista taikka jos asia on kiireellinen, muutos on luonteeltaan tekninen tai jos siihen on muu erityinen syy. Jos lausuntoa ei pyydetä, asia on kuitenkin annettava jälkikäteen yritystukineuvottelukunnalle tiedoksi.

Lain 7 §:n 2 momentin mukaan lausuntoa on mahdollista pyytää myös lain 3–5 §:n mukaisen hyvän tuen edellytysten täyttymisestä. Tältä osin vähimmäisedellytyksenä on tiedoksianto 7 §:n 1 momentin mukaisen menettelyn yhteydessä.