Säädösvalmistelun kuulemisopas

Valtioneuvoston on 4.2.2016 antanut periaatepäätöksen säädösvalmistelun kuulemisohjeesta.

Kuulemisella tarkoitetaan sidosryhmien ja kansalaisten näkemysten, tietojen ja kokemusten hankkimista valmisteltavasta asiasta. Sidosryhmiä ovat esimerkiksi viranomaiset, asiantuntijat, järjestöt, yritykset.

Ohje koskee lakien, asetusten ja oikeussääntöjä sisältävien määräysten valmistelua ja siten myös kansallisten säädösten valmistelua EU-säädösten täytäntöönpanemiseksi ja kansainvälisten sopimusten voimaansaattamiseksi. Lisäksi ohjetta käytetään soveltuvin osin kansainvälisten sopimusten sekä EU-säädöksiä koskevien Suomen kantojen valmistelussa.

Ohjetta noudatetaan sen antamisen jälkeen aloitettavissa säädöshankkeissa ja mahdollisuuksien mukaan käynnissä olevissa hankkeissa.

Kuulemisen tavoitteena on säädösvalmistelun avoimuus ja hyvä laatu. Kuulemisen avulla pyritään selvittämään valmisteltavaan asiaan liittyvät erilaiset näkökohdat, vaikutukset ja käytännön toteuttamismahdollisuudet. Kuuleminen parantaa luottamusta demokraattiseen päätöksentekoon ja säädöksiin sekä edesauttaa normien noudattamista. Kuulemisella vahvistetaan myös kansalaisoikeuksien ja poliittisten oikeuksien toteutumista.

Kuulemisen tavoitteena on, että keskeiset sidosryhmät ja kansalaiset osallistuvat valmisteluun tai että niiden näkemyksiä muuten riittävän laajasti ja yhdenvertaisesti kuullaan valmistelun aikana. Kuulemisella pyritään myös avoimeen ja rakentavaan vuorovaikutukseen valmistelijoiden, sidosryhmien ja kansalaisten välillä.

Säädöshankkeessa suunnitellaan sidosryhmiin ja kansalaisiin kohdistuva viestintä ja kuuleminen valmistelun aikana. Suunnittelussa määritellään hankkeen sidosryhmät sekä se, miten niitä, kansalaisia ja muita kuin etukäteen tiedossa olevia sidosryhmiä kuullaan. Tämän perusteella varataan tarvittavat voimavarat hankkeen laajuuden mukaisesti ja laaditaan kuulemisen aikataulu. Suunnittelussa tulee huomioida kuulemiseen liittyvät yhdenvertaisuuden ja esteettömyyden näkökohdat. Lisäksi tulee taata asiakirjojen oikea-aikainen saatavuus myös ruotsin kielellä.

Suunnittelussa on huomioitava, että eräillä tahoilla, kuten Ahvenanmaalla ja saamelaiskäräjillä, on lakiin perustuva oikeus osallistua valmisteluun ja tulla kuulluksi erinäisiä asioita valmisteltaessa.

Sidosryhmiä ja kansalaisia kuullaan valmisteluvaiheissa, joissa voidaan tehokkaasti vaikuttaa valmisteltavaan asiaan. Niitä voidaan kuulla esimerkiksi hankkeen käynnistämisestä, vaihtoehtoisista ratkaisumalleista, valmistuneista selvityksistä, vaikutusten arvioinneista ja säädösehdotuksista. Erityisesti vaikutuksiltaan merkittävissä säädöshankkeissa vaikuttamismahdollisuuksia järjestetään yleensä useassa eri vaiheessa jo ennen kuin varsinainen säädösehdotus valmistuu.

Sidosryhmiä ja kansalaisia kuullaan monipuolisesti erilaisin menetelmin. Laajan osallistumisen edistämiseksi käytetään esimerkiksi monijäsenisiä valmisteluelimiä, järjestetään keskustelutilaisuuksia, neuvotteluja, epävirallista yhteydenpitoa, kyselyitä ja verkkokeskusteluja sekä pyydetään kirjallisia lausuntoja. Kuulemisessa voidaan hyödyntää oikeusministeriön sähköisiä demokratiapalveluita.

Kuulemisen menetelmät valitaan hankkeen laajuuden, tavoitteiden ja tavoiteltavien sidosryhmien perusteella. Erityisesti laajoissa säädösvalmisteluhankkeissa käytetään useita menetelmiä. Menetelmät valitaan niin, että sidosryhmät ja kansalaiset saavat tietoa tasapuolisesti, että heillä on yhdenvertaiset osallistumismahdollisuudet ja että heitä muutenkin kohdellaan yhdenvertaisesti.

Kuulemisessa huolehditaan kielellisten oikeuksien toteutumisesta sekä siitä, että kuulemiseen liittyvät tekstit ovat helposti ymmärrettäviä.

Valmistelun käynnistymisestä ja etenemisestä sekä kuulemisesta tiedotetaan selkeästi ja tehokkaasti.

Vaikutuksiltaan merkittävät hallituksen esitykset ja asetusluonnokset valmistellaan yleensä monijäsenisissä valmisteluelimissä, joissa on hankkeen kannalta keskeisten viranomaisten ja muiden sidosryhmien edustajat. Hallituksen esitysten ja vaikutuksiltaan merkittävien asetusten valmistelun organisointi kuvataan ja perustellaan hallituksen esityksessä tai asetusluonnoksen esittelymuistiossa.

Monijäsenisiä valmisteluelimiä asetettaessa viranomaisille ja muille sidosryhmille varataan riittävä aika edustajiensa nimeämiseen. Valmistelun aikana mahdollisuus vaikuttamiseen järjestetään myös niille sidosryhmille ja kansalaisille, joiden edustajia ei ole valmisteluelimessä.

EU-säädösten osalta Suomen kanta käsitellään yhteensovittamisen varmistamiseksi EU-asioiden yhteensovittamisjärjestelmässä. Sekä kuulemismenettelyt että muut käsittelyn vaiheet kirjataan valtioneuvoston U-kirjelmiin.

Säädösvalmistelussa sidosryhmiä ja kansalaisia pyydetään antamaan kirjallinen lausunto valmistelun tuloksena syntyneistä säädösehdotuksista. Säädösehdotuksista pyydetään kirjallinen lausunto silloinkin, kun valmistelussa on aikaisemmissa vaiheissa pyydetty kirjallisia kannanottoja tai käytetty muita kuulemisen menetelmiä. Lausuntomenettely käydään aina organisaatioiden välillä, eikä sitä voida korvata esimerkiksi asiantuntijavirkamiesten välisellä yhteydenpidolla.

Säädösehdotuksesta voidaan jättää kirjalliset lausunnot pyytämättä vain perustellusta syystä. Jos lausuntoja ei esimerkiksi asian vähäisen merkityksen vuoksi pyydetä, menettely perustellaan hallituksen esityksessä taikka asetuksen tai määräyksen esittelymuistiossa.

Kirjallisia lausuntoja pyydettäessä lausuntopyyntöön liitetään luonnos hallituksen esitykseksi, asetukseksi tai määräykseksi, asetuksen tai määräyksen perustelut sisältävä muistio sekä muu aineisto, joka on tarpeen säädösehdotuksen sisällön ymmärtämiseksi.

Kun lausuntoa pyydetään EU:n säädösvalmistelun yhteydessä, lausuntopyyntöön liitetään komission säädösehdotus sekä luonnos Suomen kannaksi, jos se on jo laadittu.

Lausuntopyynnöt lähetetään keskeisille sidosryhmille. Myös muut kuin ne, joilta lausuntoa on pyydetty, voivat antaa lausunnon.

Säädösvalmisteluasiakirjojen julkisuudesta ja julkisuuden rajoituksista säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999).

Ministeriöiden lausuntopyynnöt, niiden liitteinä olevat asiakirjat, saadut lausunnot ja lausuntotiivistelmät julkaistaan siten, että ne ovat helposti kaikkien saatavilla. Asiakirjat julkaistaan ensisijaisesti valtioneuvoston yhteisessä hanketiedon järjestelmässä. Asiakirjoja voidaan julkaista myös ministeriöiden verkkosivuilla. Myös oikeussääntöjä sisältäviä määräyksiä valmisteltaessa syntyvien asiakirjojen riittävästä julkisuudesta ja saatavuudesta on huolehdittava.

Lausuntopalvelu.fi on lausuntomenettelyn sähköinen asiointikanava, joka tulee ministeriöissä käyttöön kaikissa lausuntopyynnöissä viimeistään siinä vaiheessa, kun ministeriöt ovat siirtyneet valtioneuvoston yhteiseen asianhallintajärjestelmään. Lausuntopalvelu.fi:tä suositellaan käytettäväksi keskeisissä lainsäädäntöhankkeissa jo aikaisemminkin.

Säädösehdotuksista pyydettävien kirjallisten lausuntojen antamiseen varataan aikaa vähintään kuusi viikkoa ja laajoissa hankkeissa vähintään kahdeksan viikkoa. Lausuntoaikaa on aihetta pidentää, jos se muuten ajoittuisi yleiseen lomakauteen.

Lausuntoaika voi vain perustellusta syystä olla edellä mainittua lyhyempi. Tällöin lausuntoaika perustellaan lausuntopyynnössä sekä hallituksen esityksessä taikka asetuksen tai määräyksen esittelymuistiossa.

Lausuntoajan päätyttyä varataan riittävä aika lausuntojen käsittelyyn ja säädöksen jatkovalmisteluun saa-dun palautteen pohjalta.
Palaute kirjataan hankkeen asiakirjoihin, esimerkiksi valmistelua varten asetetun työryhmän mietintöön, kokouspöytäkirjoihin tai erilliseen muistioon, kuten lausuntotiivistelmään.

Sidosryhmille ja kansalaisille viestitään avoimesti siitä, miten palaute on vaikuttanut säädösehdotuksen jatkovalmisteluun ja millä perustein muutoksia on tehty tai esitettyjä ehdotuksia ei voida toteuttaa.

Kuulemisesta säädösvalmistelussa, saadusta palautteesta ja palautteen vaikutuksista säädösehdotukseen kirjoitetaan yhteenveto säädösehdotuksen perusteluihin. Perusteluissa myös kerrotaan, miltä osin ja miksi keskeisiä saatuja ehdotuksia ei kenties ole voitu toteuttaa.

Lakiehdotusten valmistelussa yhteenveto kuulemisesta ja palautteesta esitetään hallituksen esityksen perusteluissa. Asetusten ja määräysten valmistelussa yhteenveto kirjoitetaan esittelymuistioon. Tarkemmat ohjeet lausuntopalautteen kirjaamisesta hallituksen esitykseen ovat Hallituksen esitysten laatimisohjeissa.