2.3 Lausuntomenettely ja jatkovalmistelu
2.3.1 Lausuntomenettely ja kuuleminen jatkovalmistelussa
Lausuntomenettely on pakollinen osa jokaista lainvalmisteluprosessia. Kirjallisia lausuntoja pyydetään perusvalmistelun lopputuloksena syntyneestä luonnoksesta hallituksen esitykseksi tai asetusluonnoksesta. Lausuntopyyntö lähetään lausuntopalvelu.fi:n kautta keskeisille, tiedossa oleville sidosryhmille. Myös muilla kiinnostuneilla, kuten yksittäisillä kansalaisilla, pitää olla mahdollisuus antaa lausuntonsa luonnoksesta. Lausuntomenettelyn päätteeksi lausunnoissa esitetyt kannat kootaan yhteen lausuntotiivistelmään ja muodostetaan näkemys siitä, millaisiin muutoksiin niiden perusteella ryhdytään. Lausuntotiivistelmät julkaistaan.
Jatkovalmistelussa päätetään hallituksen esityksen lopullisesta sisällöstä ja tehdään luonnokseen tarvittavat muutokset. Tässä vaiheessa tulee perustella se, miksi tiettyihin muutoksiin on päädytty ja millä perusteilla joitain lausunnoissa esitettyjä muutosehdotuksia ei ole tehty. Jatkovalmistelussa esitys käännetään ruotsiksi ja viedään oikeusministeriön laintarkastusyksikköön lakiteknistä tarkastusta varten. Tämän perusteella tekstejä muokataan lopulliseen muotoonsa.
2.3.2 Lausuntopyyntö
Lausuntopyyntö laaditaan niin, että se on helposti ymmärrettävä ja että siihen voidaan helposti vastata. Siinä on tuotava esille ainakin seuraavat asiat:
- aikataulu,
- vastuuhenkilö(t) ja yhteystiedot,
- keneltä lausuntoa pyydetään,
- esityksen taustat ja tavoitteet,
- erityistä huomiota vaativat kohdat lausunnonantajia varten (tarvittaessa lausunnonantajakohtaisesti eritellen) ja
- mahdollisuus lausua myös kokonaisuudesta.
Lausuntopyyntöä muotoiltaessa kannattaa kiinnittää huomiota siihen, miten saatavaa palautetta voidaan käsitellä ja hyödyntää. Jos palautetta halutaan tiettyihin yksittäisiin kysymyksiin, ne on tarpeen tuoda selvästi esille, jotta lausunnonantaja pystyy kiinnittämään niihin erityistä huomiota. Kysymyksiä voidaan kohdistaa myös yksittäisille lausunnonantajille. Aina on kuitenkin annettava mahdollisuus lausua koko esityksestä. Hyvin jäsennetty pyyntö helpottaa lausunnonantajien työtä. Myös yhteenvedon ja tiedon hyödynnettävyyden näkökulmasta lausuntopyyntö voi olla kannattavaa jakaa osiin.
Lausuntopalvelu.fi tulee VAHVA-asianhallintajärjestelmän myötä lausuntopyyntöjen julkaisukanavaksi, jonka kautta lausunnot myös ensisijaisesti annetaan. Järjestelmien integraatio huomioidaan kehitystyössä siten, että niiden yhteentoimiminen on mahdollisimman sujuvaa. Lausuntopalvelua suositellaan kokeiltavaksi ja otettavaksi käyttöön jo ennen asianhallintajärjestelmään liittymistä.
Palvelussa on toimintoja, joiden avulla lausuntopyynnön voi rakentaa omien tarpeidensa mukaisesti ja siten, että se täyttää edellä mainitut perusvaatimukset. Palvelun avulla voidaan myös käsitellä lausuntokierroksella saatua palautetta. Tarkemmat ohjeet palvelun käytöstä löytyvät menetelmä-osiosta.
Alla on esimerkki lausuntopyynnön rakentamisesta nettiäänestystä pohtineen työryhmän työssä.
2.3.3 Lausuntotiivistelmä
Lausuntokierroksen päätyttyä saatu palaute käydään läpi ja niistä laaditaan tiivistelmä. Asiakokonaisuudesta riippuen lausuntotiivistelmiä voidaan jäsentää eri tavoin. Mahdollisimman sujuvan palautteen käsittelyn edistämiseksi jäsentämistä kannattaa pohtia jo lausuntopyyntövaiheessa.
Lausuntotiivistelmän hyvä perusrakenne muodostuu siten, että siinä on lyhyt johdanto lausunnolla olleen asian sisällöstä ja taustoista. Ennen varsinaisen lausuntopalautteen käsittelyä on hyvä tuoda esiin lausuntokierrokseen liittyvät asiat, kuten lausuntoaika. Jos lausuntoaika on ollut lyhyempi kuin ohjeistettu 6–8 viikkoa, tulisi tämä perustella myös lausuntotiivistelmässä. Tiivistelmässä on myös hyvä viitata hankerekisteriin (Hankeikkuna), jossa lausunnot ovat kokonaisuudessaan.
Tiivistelmässä tulee tuoda esille myös se, keneltä lausunto on pyydetty ja ketkä sen ovat antaneet.
Varsinaiseen lausuntojen sisällön tiivistelmäosaan laaditaan yleisluonteinen yhteenveto lausuntopalautteesta, josta käyvät ilmi keskeisimmät esille nousseet asiat. Tässä yhteydessä ei yleensä kannata tehdä lausunnonantajakohtaista erittelyä.
Lausuntotiivistelmän pohjalta voidaan jatkovalmistelun aikana käydä systemaattisesti läpi esitetyt näkökulmat ja muodostaa kanta ehdotusten toteuttamisesta tai toteuttamatta jättämisestä. Tällöin kaikki esitetyt näkökohdat tulevat varmemmin huomioiduksi.
Varsinaista lausuntopalautetta voidaan sisällöllisesti eritellä eri tavoin asian laajuuden ja aiheen mukaan. Tarkoituksenmukaista voi olla myös erilaisten esitystapojen yhdistäminen. Pykäläkohtainen tarkastelu soveltuu hyvin pienempiin asiakokonaisuuksiin, jossa lausunto on koskenut vain vähäistä määrää pykäliä. Useita pykäliä sisältävien ehdotusten käsittelyyn tämä ei kuitenkaan erityisen hyvin sovellu, koska tiivistelmästä voi tällöin tulla tarpeettoman laaja. Toisaalta jos palautetta on tullut runsaasti pykäläkohtaisesti, tällainen jäsentäminen voi olla perusteltua.
Seuraavassa rikosuhrimaksua ja ILO:n yleissopimuksen nro 169 hyväksymistä koskevissa lausuntotiivistelmässä on hyödynnetty myös tällaista jaottelua. Siinä pykäläkohtainen tarkastelu on eritelty lausunnonantajien mukaisesti. Jälkimmäisen alkuun on tehty myös lyhyt kuvaus lausuntopalautteesta lausunnonantajakohtaisesti.
Rikosuhrimaksulaki. Lausuntotiivistelmä. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 54/2014
Lausunnonantajien määrästä riippuen eri tahojen näkemykset voidaan esittää yksittäin tai koottuna ryhmiin. Ensimmäinen toimii parhaiten silloin, jos lausunnonantajia on vähän tai jos eri lausunnonantajien näkemykset poikkeavat paljon toisistaan. Mikäli eri lausunnonantajien näkemykset ovat samankaltaisia käsillä olevasta asiasta, kannattaa niitä tiiviyden vuoksi yhdistellä. Tiivistelmän selkeyden kannalta voi joskus olla tarkoituksenmukaista hyödyntää myös alaviitteitä erilaisten ryhmien koontiin, mikäli sidosryhmiä on paljon.
Esimerkiksi identiteettivarkauksia koskevassa lausuntotiivistelmässä on koottu näkemyksiä lausunnonantajia ryhmittelemällä
Identiteettivarkaus. Lausuntotiivistelmä. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 47/2013
Laajoissa hankkeissa palautteen käsittelyssä kannattaa harkita isompia asiakokonaisuuksia. Erityisesti tällaisessa käsittelytavassa merkitystä on lausuntopyyntövaiheella, jossa voidaan muodostaa erilaisia asiakokonaisuuksia. Mallia voidaan käyttää esimerkiksi silloin, kun esitys sisältää useampia lakiehdotuksia, useita lukuja tai ehdotuksia, joissa käsitellään eri tahoja koskevia asioita (esim. työntekijät ja työnantajat tai potilas ja hoitohenkilökunta).
Oikeusaputoimistojen ajanvarausjärjestelmiä ja vapaaehtoisten rikostaustan selvittämistä koskevissa lausuntotiivistelmissä on hyödynnetty asiakokonaisuuksiin perustuvaa jaottelua.
Mikäli esityksestä on päädytty pyytämään lausuntoa kokonaisuutena esimerkiksi sen sisällön suppeuden vuoksi, voidaan lausuntotiivistelmä rakentaa lausuntopalautteessa esiin nousseiden asiakokonaisuuksien mukaan varsinkin, jos lausuntopalautteessa toistuvat tietyt asiakokonaisuudet.
Lausuntopalautetta voidaan myös jaotella pelkästään lausunnonantajien mukaan. Tämä vaihtoehto voi toimia erityisesti silloin, kun lausunnonantajia on vähän tai lausunnonantajien näkemykset poikkeavat paljon toisistaan siten, ettei niitä voida käsitellä yhtenäisinä kokonaisuuksina. Alla olevassa viittomakielilain tarpeen arviomuistion lausuntotiivistelmässä on tehty näin.
2.3.4 Lausuntopalautteen kirjaaminen hallituksen esitykseen
Hallituksen esitysten laatimisohjeissa ohjeistetaan, kuinka lausuntopalaute tulee kirjata hallituksen esitykseen.
Seuraavissa on esimerkkejä lausuntopalautteen kirjaamisesta hallituksen esitykseen: