Säädösvalmistelun kuulemisopas

Lainvalmisteluprosessi ministeriöissä käynnistyy lainvalmistelua koskevasta aloitteesta. Aloite voi olla esimerkiksi hallitusohjelman kirjaus, eduskunnan lausuma, kansalaisaloite tai ministeriöiden tekemä esiselvitys.

Ennen alustavaa kartoitusta on pyrittävä määrittelemään tavoite tai ongelma. Kartoituksen aikana selvitetään, mitä asiasta tiedetään, miten asiaa on aikaisemmin käsitelty ja mitä ehdotuksia tai linjauksia asiasta on aiemmin tehty. Lisäksi selvitetään, mitä asiasta on julkisuudessa keskusteltu ja mitä asiaa koskevaa lainsäädäntöä on voimassa. Myös mahdollisten lisäselvitysten tarpeet selvitetään.

Esivalmistelussa kootaan tietoa ja näkemyksiä käsittelyssä olevan asian tavoitteista. Lisäksi arvioidaan, tarvitseeko lainvalmisteluhanketta käynnistää. Vaiheen laajuus riippuu siitä, minkälaisesta hankkeesta on kyse ja kuinka paljon tietoa valmistelun pohjalle on jo olemassa.

Esivalmistelua tehtäessä voidaan, ja usein on kannattavaakin, kuulla sidosryhmiä. Sen aikana tulee tunnistaa asian kannalta keskeiset viranomaiset, asiantuntijat ja muut sidosryhmät. Sidosryhmien ja kansalaisten kuuleminen jo esivalmisteluvaiheessa helpottaa esimerkiksi tavoitteiden, sääntelyn tarpeen ja sääntelylle vaihtoehtoisten keinojen sekä niiden vaikutusten kartoittamista.

Jo esivalmisteluvaiheessa voidaan suunnitella viestintää ja kuulemista erityisesti tapauksessa, jossa on todennäköistä, että päädytään lainvalmisteluhankkeen käynnistämiseen. Suunnittelua tehdään tarvittaessa viestinnän asiantuntijoiden kanssa ja arvioidaan sitä, millaista viestintää kyseinen lakihanke tarvitsee. Esivalmistelun tuloksista, kuten arviomuistiosta, tulee kuulla sidosryhmiä.

Perusvalmistelu voidaan tehdä joko virkatyönä ministeriössä tai erikseen asetetussa valmisteluelimessä. Tässä vaiheessa esivalmistelussa koottua tietoa laajennetaan ja tarkennetaan. Perusvalmistelun aikana ratkaistaan asiaan liittyvät oikeudelliset kysymykset, täsmennetään pääkysymysten sääntelyllisten kysymysten vaihtoehdot ja arvioidaan niiden vaikutukset. Perusvalmistelun aikana kirjoitetaan hallituksen esityksen luonnokseen perustelut ja lakitekstit sekä luonnostellaan lakia alemmanasteinen sääntely.

Mikäli valmistelu toteutetaan valmisteluelimessä, on tärkeää toimia yhdessä asian kannalta keskeisimpien sidosryhmien kanssa. Myös muita asian liittyviä sidosryhmiä tulee kuulla prosessin edetessä siten, että heillä on aito mahdollisuus vaikuttaa asian valmisteluun. Virkatyönä valmisteltavien esitysten osalta sidosryhmien kuuleminen on erityisen merkittävää. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi asiantuntijakuulemisina, kuulemistilaisuuksina, seminaareina ja verkkokuulemisina. Työn suunnittelussa tulee kiinnittää huomiota kuulemisten tasapuolisuuteen ja siihen, että kuulemisilla on tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa hankkeeseen.

Suunnittelun ajoitus ja avoimuus

Kuuleminen ja viestintä suunnitellaan jokaisen säädösvalmisteluprosessin alussa ja suunnitelmaa tarkennetaan prosessin aikana tarpeen mukaan. Vuorovaikutusta sidosryhmien ja kansalaisten kanssa on usein tarpeen olla läpi koko prosessin. Viimeistään perusvalmistelun aloittamisen yhteydessä tulee tehdä viestinnän ja kuulemisen suunnitelma yhdessä hankkeen työsuunnitelman kanssa. Suunnittelussa tulee huomioida lakisääteiset kuulemisvelvoitteet. Hankkeesta riippumatta kuuleminen on suurimmassa osassa säädösvalmisteluhankkeita tarpeen, mutta suunnittelussa on aina huomioitava se, kuinka laajoja vaikutuksia hankkeella on ja miten laajaa joukkoa vaikutukset koskettavat. Kuuleminen toteutetaan hankkeen laajuuden mukaisesti.

Suunnittelussa tulee ottaa huomioon mahdollisten poliittisten linjausten ajankohdat siinä määrin, kun ne ovat ennakkoon tiedossa. Sidosryhmien ja kansalaisten kuuleminen on syytä aloittaa jo siinä vaiheessa, kun valmistelevan viraston johto ei ole vielä päättänyt kantaansa eri ratkaisuvaihtoehtoihin tai kun säädösehdotusta ei vielä ole kirjoitettu valmiiksi. Kuulemista suunniteltaessa tulee huomioida myös sidosryhmien sisäisiin prosesseihin liittyvät aikatauluvaatimukset. Poikkeuksellisissa aikatauluissa tulee kiinnittää huomiota nopeasti toteutettaviin kuulemisen menetelmiin. Huomattava kuitenkin on, että esimerkiksi lausuntokierros tulee järjestää jokaisessa säädösvalmisteluhankkeessa.

Kuulemisessa ja sen suunnittelussa on aina muistettava myös avoimuuden periaate. Kuulemisen eri menetelmiä käytettäessä on aina huolehdittava sidosryhmien ja kansalaisten yhdenvertaisesta kohtelusta. Yhdenvertaiset mahdollisuudet saada tietoja ja esittää mielipiteitä on varattava kaikille sidosryhmille, joita hanke vastaavalla tavalla koskee. Tämä on tärkeää silloinkin, kun kuuleminen on luonteeltaan epävirallista. Hyvä tapa huolehtia yhdenvertaisuudesta ja valmistelun avoimuudesta on esimerkiksi dokumentoida epävirallinenkin yhteydenpito mm. säilyttämällä sähköpostit ja tekemällä muistiinpanot tapaamisista. Tämä helpottaa valmistelijan omaa arviointia sen suhteen, onko kuuleminen ollut tasapuolista. Dokumentoinnista tulee huolehtia erityisesti virallisissa kuulemisissa.

Tavoitteet
Kuulemisilla ja viestinnällä tulee aina olla tavoite. Usein tavoitteet liittyvät ensisijassa tiedollisiin tarpeisiin, mutta myös vuorovaikutuksen merkitystä prosessissa sellaisenaan ei tule unohtaa. Vuorovaikutus lisää luottamusta valmistelevan tahon ja kuultavien kesken, mikä lisää lopputuloksen hyväksyttävyyttä, parantaa tyytyväisyyttä ja osaltaan voi helpottaa lainsäädännön täytäntöönpanoa. Tiedontarpeeseen liittyvien tavoitteiden osalta on tärkeää määritellä tarkasti se, mitä tietoa kuulemisella halutaan saada kerättyä.

Kuulemista suunniteltaessa on tärkeää pohtia sen tavoitteet eri vaiheissa prosessia. Tavoitteet voivat olla erilaisia hankkeen vaiheen mukaan: toisinaan voi olla riittävää, että sidosryhmille ja kansalaisille tiedotetaan hankkeen käynnistymisestä, jotta he voivat jo tässä vaiheessa tarvittaessa kohdentaa omia resurssejaan esimerkiksi omien selvitysten tekemiseen,  mutta erityisesti laajemmissa hankkeissa tiiviimpi yhteistyö on usein tarkoituksenmukaisempaa. Alla olevassa erittelyssä on käyty läpi erilaisia kuulemiseen liittyviä tavoitteita. Sisällölliset tavoitteet määräytyvät aina hankkeen sisällön perusteella.

Toteutus
Kuulemisen menetelmiä voidaan hyödyntää eri vaiheissa eri tavalla. Tämän vuoksi varhaisessa vaiheessa on pohdittava, millaisilla kuulemisen keinoilla päästään paremmin asetettuihin tavoitteisiin. Varhainen suunnittelu ja viestintä auttavat myös sidosryhmiä kiinnittämään huomiota ja resursseja asiaan, jolloin heidän on mahdollista ennakoida toimintaansa paremmin. Aktiivisella viestinnällä on keskeinen merkitys kuulemisen onnistumisen kannalta. Suunnittelu liittyy suoraan myös keskeisten sidosryhmien kartoittamiseen, jota käsitellään enemmän seuraavassa jaksossa 2.2.3. Viestinnän toteutuksessa on hyvä pitää mielessä suomen- ja ruotsinkielisten sekä tarpeen mukaan saamenkielisten tiedonsaantitarpeet ja selkokielinen viestintä, joka palvelee monia eri väestöryhmiä.

Kuulemista ja viestintää ei ole syytä erottaa muusta prosessin suunnittelusta, mutta niiden laajuus tulee suhteuttaa hankkeen merkittävyyteen. Suunnittelussa tulee käydä läpi 1) mitkä ovat kyseisen prosessin vaiheet, 2) mitä eri vaiheissa tehdään koko hankkeen tasolla, 3) miten sidosryhmät ja kansalaiset otetaan mukaan eri vaiheissa, 4) miten asiasta viestitään ja 5) mikä on eri vaiheiden aikataulu.

Suunnittelun tueksi on laadittu lomake, jonka avulla voi kustakin hankkeesta hahmotella sen keskeiset vaiheet ja miten kussakin vaiheessa kuullaan ja viestitään ja millä kielillä.

Sidosryhmällä tarkoitetaan kaikkia niitä tahoja, joilla on intressiä tai asiantuntemusta valmisteltavasta asiasta. Sidosryhmiä voivat olla esimerkiksi muut ministeriöt, yritykset, toimeenpanevat viranomaiset, edunvalvontajärjestöt, kunnat ja tutkijat. Lisäksi on huomioitava kansalaiset ja kansalaisryhmät.

Sidosryhmiä kartoitettaessa tulee jokaisen hankkeen osalta käydä huolellisesti läpi seuraavat kysymykset:

• Keneen esitys vaikuttaa suoraan? Keneen esitys vaikuttaa välillisesti?
• Kuka panee lainsäädännön täytäntöön?
• Ketkä ovat osoittaneet kiinnostuksensa aihetta kohtaan?
• Kenellä on tietoa ja asiantuntemusta asiasta?

Kartoitusta tehtäessä on pyrittävä tunnistamaan keskeiset ryhmät, joita asia koskee. Sidosryhmien kartoittaminen on siten läheisessä yhteydessä vaikutusten arviointiin. Huomioitava on myös, että jonkin isomman ryhmän sisällä voi olla pienempiä ryhmiä, joiden asema on erilainen toisiinsa nähden käsiteltävän asian kannalta. Esimerkiksi yrityksiä tarkasteltaessa merkitystä voi olla sillä, onko kyseessä suuryritys vai mikroyritys. Sama pätee vaikkapa kuntia koskevaan tarkasteluun. Lisäksi on tärkeää miettiä, onko jokin keskeinen ryhmä vaarassa jäädä ulkopuolelle esimerkiksi sen vuoksi, että sitä ei voida tarkkaan ennalta määritellä tai ryhmän tavoittaminen on muuten haasteellista. Näin voi olla esimerkiksi erilaisten vähemmistöryhmien (kuten ikäryhmät, sukupuolivähemmistöt, etniset vähemmistöt) osalta, joihin tulee kiinnittää erityistä huomiota.  Myös intressiryhmiä kuultaessa on tärkeä tiedostaa, keitä esimerkiksi isot keskusjärjestöt edustavat ja onko jokin yksittäinen ryhmä, joka on jäädä kuulemisen ulkopuolelle keskusjärjestöä kuultaessa. Tämä tulee huomioida suunnittelun lisäksi myös kuulemisen tuloksia hyödynnettäessä.

Sidosryhmiä ja kansalaisryhmiä kartoitettaessa on tiedostettava lisäksi se, kuinka keskeisessä asemassa yksittäinen ryhmä on hankkeen kannalta. Tämä vaikuttaa muun muassa siihen, missä vaiheessa sidosryhmää ja kansalaisia on syytä kuulla. Esimerkiksi täytäntöönpanevan tahon on syytä olla mukana prosessissa jo varhaisessa vaiheessa, jotta lainsäädännön täytäntöönpano onnistuisi. Jos taas asia koskettaa jotain ryhmää vain vähän tai hyvin välillisesti, voi olla riittävää, että ryhmää kuullaan vasta hankkeen loppuvaiheilla lausuntokierroksella.

Alla olevan mallin avulla voi hahmottaa hankkeen sidosryhmiä ja niiden roolia etenemisen kannalta.